Заводя разговор о реках, мы не можем не вспоминать, что они служили колыбелью самых первых цивилизаций еще давным-давно, поскольку служили главной, а иногда единственной транспортной артерией для людей. Когда начиналась индустриальная эра, первый бизнес пытался построить свои фабрики и склады возле рек, озер и каналов, которые принято называть внутренними водными путями (ВВП), поскольку транспортировка большого количества грузов и товаров по воде была и остается наиболее экономной – то, что наиболее развитые экономики пытаются делать на сегодняшний день.
Проект закона Украины о внутреннем водном транспорте (ВВТ) был принят и разработан еще ранее в 2014 году в соответствии со статьей в коалиционном соглашении парламентских фракций «Европейская Украина» – что является вполне логичным, беря во внимание масштабы грузов, перевозимых внутренними водными путями. Например, в 2017 страны ЕС перевезли свыше 558 млн т грузов, что на 6 млн т больше, чем в предыдущем году. Только в Германии такой грузопоток за год достигает в среднем 240 млн т, тогда как в Нидерландах он занимает 35% от всех внутренних грузовых перевозок и 80% перевозок навалочных грузов.
Таким образом, первый законопроект был зарегистрирован в 2015, однако его судьба не была столь удачной, как это было с другими инициативами, ориентированными на ЕС. Когда команда нового президента Зеленского пришла к власти, одним из обещаний было «остановим бюрократию», что также включало и парламентскую волокиту с законопроектами, поправками и т.д.
После победы на очередных выборах новая политическая команда получила абсолютное большинство в Верховной Раде и действительно начала принимать некоторые давно ожидаемые законы. Закон о концессиях, который ждал своего второго чтения еще с апреля 2018-го, был легко принят 3-го октября 2019, и казалось, что законопроект о внутренних морских путях должен стать следующим…
К сожалению, в настоящей ситуации есть некоторые разногласия, которые разделяют заинтересованные стороны. Конечно, они отображают взгляды разных участников рынка. Например, большинство украинских грузовладельцев (в том числе наших клиентов), у которых нет выхода к морю, стремятся к дешевому флоту, который будет брать их грузы по всей протяженности Днепра, и не только.. В любом случае, они поддерживают свободный доступ судов под любым флагом к своим грузам, при условии, что суда технически пригодны, что понять можно, если учесть сегодняшнюю ситуацию с тоннажем под украинским флагом типа река-море. Они даже могли бы примириться с некоторыми надбавками к фрахту, обусловленными речным сбором, как это было предусмотрено в первых версиях – единой и пропорциональной платой за использование фарватера.
С другой стороны, некоторые судовладельцы (опрошенные Interlegal), которые уже много инвестировали в свой собственный речной флот и речные терминалы, по крайней мере, боятся нечестной конкуренции, и по большому счету – утраты их в некотором случае эксклюзивного положения на медленно растущем рынке.
Они неистово борются с концепцией открытых украинских ВВП, а также за освобождение судовладельцев вообще от любых расходов, связанных с использованием ВВП, помимо эксплуатационных расходов и плат терминалам. Поэтому, когда возник вопрос финансирования речных фарватеров, они стали продвигать идею: заставить морские порты поделиться своими колоссальными, по их мнению, доходами.
Хороший, плохой, деньги
Наконец, законопроект был подправлен, отредактирован и передан профильным комитетом ВР на второе чтение. То, что мы видим в этой финальной редакции, одобренной комитетом, можно условно назвать почти как фильм «Хороший, плохой, деньги».
Начнем с денег – последнее слово по списку, но не по смыслу. Для нормального функционирования ВВТ неизбежные и необходимые затраты таковы:
– дноуглубление и содержание: этот процесс организует и контролирует соответственный орган исполнительной власти – сейчас это Госслужба морского и речного транспорта (ГСМРС или Морская администрация), а финансирует создающийся Фонд развития ВВТ, способы наполнения которого опущены, порядок наполнения принимает Кабмин, хотя проект предусматривает возможность передачи обоих процессов в концессию;
– прохождение шлюзов: этот вопрос возложен на ГЭС, которые фактически ими распоряжаются, а затраты будут покрываться общим тарифом на электричество, что будет незаметно для рядового потребителя;
– разведение мостов: этот вопрос возложен также на распорядителя, т.е. областные и местные автодорожные власти, а также потенциальных частных собственников и концессионеров автодорог – в соответствии со строгим и всеми согласованным графиком;
– РИС (речная информационная система): эта служба была создана еще в 2011 на этапе очень медленной евроинтеграции в составе государственного монополиста по морским лоцманским услугам ГП Дельта-Лоцман, впоследствии включенного как филиал в состав ГП АМПУ, где РИС до сих пор работает, хорошо оснащена и прилично финансируется за счет поступлений ГП (лоцманская проводка на подходных каналах, кроме портовых акваторий, плюс сборы за все внепортовые каналы – ХМК, БДЛК и Дунайский) – она переводится в состав Морадминистрации, что логично, но нарушит ее стабильное финансирование, которое даже позволяет ее сотрудникам участвовать в заседаниях подкомитета ЕЭК ООН по ВВТ;
– лицензирование: Ст. 54 четко предписывает, что деятельность по пассажирским и грузовым перевозкам на ВВП подлежит лицензированию согласно соответственному Закону, порядок должен принять КМУ;
– госмонополия: лоцманские услуги на ВВП оказывает только специальное госучреждение – что возможно не очень-то и логично, в свете евроинтеграции и рыночного подхода, особенно если помнить, что сама услуга основывается на личной экспертизе физического лица и не требует помощи какой-либо государственной инфраструктуры, не будучи также и общественно значимой деятельностью;
– речные суда с осадкой от 4,5 м и меньше освобождаются от определенных сборов в морских портах: в каботажном рейсе – от административного, канального, корабельного и санитарного, а в международном – только от канального.
Что может порадовать?
Во-первых, закон должен укрепить ряд ослабленных ранее норм и внедрить директивы Еврокомиссии – на них есть ссылки и в самом проекте, и в сопроводительных документах. Нормы европейского права в нем выглядят весьма признаваемыми, как и выданные в ЕС судовые документы и квалификационные бумаги речников.
Во-вторых, соблюден определенный консенсус между наиболее спорными позициями предыдущих версий. Не будет ни речных сборов, ни особых речных властей, ни вообще каких-либо расходов для судов помимо обычных, связанных с грузами/причалами, – но при открытом доступе для судов любых флагов, кроме страны-агрессора, определенной законом. Кстати, то же касается и ведения бизнеса – работать на ВВП Украины не могут компании, зарегистрированные или имеющие хоть одного бенефициара на территории страны-агрессора.
Речные терминалы Украины должны будут соблюдать некоторые морские правила, в частности, в отношении Кодекса ОСПС, части морской Конвенции СОЛАС, и еще некоторых международных правил касательно охраны окружающей среды – по приему отходов с судов на речных терминалах.
Все эксплуатационные дноуглубительные работы, т.е. поддержание паспортных характеристик фарватеров, освобождаются от всех существующих экологических согласований, разрешений и т.п.
Любое произвольное освещение и плавучие сооружения у берегов рассматриваются как незаконные с соответствующей административной ответственностью.
Все тарифы, применяемые в эксплуатации ВВП, кроме оплаты за услуги терминалов и фрахтовых ставок, подлежат регулированию специализированной Национальной комиссии по транспортным тарифам, которая должна была быть создана еще в соответствии с Законом о природных монополиях от 2000 г., и затем была упомянута в Законе о портах 2013 г.
Основная деятельность, средства для которой еще не определены, а именно дноуглубление и НГО, может быть передана в концессию благодаря новому Закону, принятому осенью.
Что может огорчить?
Что не может не беспокоить – так это ситуация с наполнением Фонда и связанными с этим расходами. С одной стороны, то, что это четко не прописано в законе, придаст больше гибкости в принятии решений КМУ, который по факту будет этим ведать. Как Постановление КМУ №211 о мерах, направленных на борьбу с коронавирусом, которое меняется еженедельно исходя из развития пандемии, так и предусмотренный правительством порядок может меняться в соответствии с экономической ситуацией на местах и в мире, что, пожалуй, является лучшим решением в кризисные времена.
Но не является таковым для долгого устойчивого развития. Практика в Украине показывает, что правительства могут меняться в соответствии с переменами в парламенте, и некоторые участники рынка могут оказаться предпочтительнее других, что весьма далеко от того, что большинство нашего бизнеса и ЕС ждет от нашей экономики в частности и от страны в целом.
Авторы очень старались закрыть дыру между стоимостью поддержания фарватеров, оцениваемой в 200 млн грн или 7,8 млн долл. США, и стремлением бизнеса к свободному и бесплатному проходу от Херсона до Киева. Пояснительная записка к законопроекту раскрывает их надежды, связанные с неким неуказанным процентом отчислений от всей суммы акцизов на топливо в Украине. Совершенно непонятно, почему это положение не закреплено в проекте закона, хотя и присутствовало в некоторых предыдущих вариантах. Однако это наихудшая позиция, против которой выступает бизнес.
Положение, согласно которому в случае недостаточности средств Фонда дефицит можно покрыть из средств портовых сборов, действительно трудно найти. Оно спрятано в самом конце заключительных и переходных положений, среди стандартной юридической лексики, которую простой люд обычно проскакивает. Тем не менее, бизнес отреагировал жестко. Самый громкий протест озвучила Европейская Бизнес Ассоциация Украины, а также Морская палата Украины, , которые раскритиковали именно это положение, дающее право Морской администрации (ГСМРС) фактически в ручном режиме распоряжаться средствами, что крайне непродуктивно, неблагоприятно для украинских морских портов и сильно отдает коррупционными возможностями.
И все же, со всеми приведенными плюсами и минусами, мы склоняемся к мнению, что этот закон должен быть принят как можно скорее, в силу сложившейся рыночной ситуации. В сухом остатке, не так много в нем упущено, и большинство участников рынка только выиграют. Вряд ли можно представить себе закон в сфере экономики, удовлетворяющий всех заинтересованных.
Авторы: Андрей Нетребенко, Артур Ницевич, Международная юридическая служба Interlegal