Инвестиции в инфраструктуру могут стать мощным двигателем для восстановления экономики после кризиса COVID-19. Способствующий росту потенциал этих инвестиций должны использовать, в частности, страны ЦВЕ – Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы (анг. Central, Eastern and Southeastern Europe, CESEE)
Каков потенциал формулы ГЧП в Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европе? Безусловно, страны этого региона борются со значительным дефицитом количества и качества инфраструктуры. Удовлетворению этих очевидных инфраструктурных потребностей может способствовать, в частности, популяризация формулы государственно-частного партнерства (ГЧП).
За последние 30 лет страны ЦВЕ значительно повысили степень экономической конвергенции со странами Западной Европы. Большинство стран региона успешно преобразовали свою экономику в рыночную, что символически увенчалось их вступлением в Европейский союз (ЕС) в 2004 г. (Чешская Республика, Эстония, Литва, Латвия, Польша, Словакия, Словения, Венгрия), 2007 г. (Болгария, Румыния) и 2013 г. (Хорватия).
По оценкам экспертов Международного валютного фонда (МВФ), представленным в отчете под названием Infrastructure in Central, Eastern and Southeastern Europe: Benchmarking, Macroeconomic Impact and Policy Issues, средний доход на душу населения в странах ЦВЕ, входящих в ЕС, в настоящее время составляет около 70 процентов дохода на душу населения в группе стран так называемого старого Евросоюза (ЕС-15, включая Великобританию). Несмотря на это, регион ЦВЕ по-прежнему отстает от ЕС-15 с точки зрения государственного капитала и большинства показателей физической инфраструктуры.
Объем ресурсов госсектора на душу населения в ЦВЕ примерно вдвое ниже, чем в странах ЕС-15. Различия в ресурсах физической инфраструктуры проявляются, в частности, в более низком производстве электроэнергии в перерасчете на миллион жителей: в регионе ЦВЕ оно в среднем на 50 процентов ниже, чем в ЕС-15 (хотя в случае Чехии эта разница составляет всего около 10 процентов).
С точки зрения инфраструктуры автомобильного и железнодорожного транспорта регион ЦВЕ находится, соответственно, на 60 и 40 процентов ниже уровня ЕС-15. Регион ЦВЕ отстает также с точки зрения цифровой инфраструктуры, с гораздо меньшим количеством интернет-абонементов на 100 человек, чем в странах ЕС-15. С точки зрения плотности (анг. density) мобильной связи страны ЦВЕ приближаются к уровню ЕС-15, вероятно благодаря активной роли частного сектора в развитии этой области инфраструктуры.
Кроме того, качество инфраструктуры в регионе ЦВЕ оценивается хуже, чем в странах ЕС-15. В отчете МВФ также подчеркивается, что кризис COVID-19 подчеркнул важность социальной инфраструктуры, особенно в сферах здравоохранения и образования. По сравнению со странами ЕС-15, в регионе ЦВЕ в среднем больше больничных коек на душу населения, но меньше медицинского оборудования, такого как МРТ-сканеры и компьютерные томографы. Почти все страны ЦВЕ имеют также более низкий общий индекс безопасности здоровья (анг. overall health security index), чем в среднем по ЕС-15.
Ликвидация инфраструктурного разрыва
По оценкам экспертов МВФ, страны ЦВЕ устранят половину текущего инфраструктурного разрыва с ЕС-15 к 2030 году, причем некоторые страны могут нивелировать их полностью, в то время как для других даже частичное устранение может оказаться трудным. Однако ликвидация 50 процентов инфраструктурного разрыва по сравнению с ЕС-15 в ближайшие 10 лет потребует от стран ЦВЕ инвестиций в инфраструктуру на уровне 3–8 процентов ВВП в год.
Стоимость ликвидации 50 процентов инфраструктурных разрывов наименьшая в группе стран ЦВЕ, входящих в ЕС, и составляет около 2–3 процентов ВВП в год. Полное нивелирование инфраструктурной дистанции входящими в ЕС странами ЦВЕ, в перспективе следующих 10 лет (то есть до 2030 года), потребовало бы расходов в размере 3–6 процентов ВВП в год.
Анализ, проведенный авторами вышеупомянутого отчета с использованием глобальной интегрированной монетарно-фискальной модели (анг. Global Integrated Monetary and Fiscal Model, GIMF) показал наличие высоких коэффициентов инфраструктурных инвестиций в регионе ЦВЕ, как в краткосрочной (0,5–0,8), так и в долгосрочной (1,7–2,5) перспективе.
Таким образом, увеличение инвестиций в инфраструктуру может оказать значительное влияние на экономические показатели стран ЦВЕ. Размер упомянутых коэффициентов растет во время рецессии, подтверждая большое значение инфраструктурных проектов в ускорении восстановления экономики после кризиса COVID-19.
Однако реализация государственных инвестиций в инфраструктуру для выхода из кризиса, вызванного пандемией, может быть затруднена, особенно для стран ЦВЕ, не входящих в ЕС, которые не будут бенефициарами увеличения собственных ресурсов ЕС, а как и их соседи из ЕС имеют ограниченное финансовое пространство из-за сокращения бюджетных доходов и увеличения расходов, направленных на смягчение последствий пандемии для здоровья, общества и экономики.
Государственно-частное партнерство может помочь
Решением проблемы, вытекающей из необходимости удовлетворения значительных инфраструктурных потребностей и ограниченных государственных ресурсов, которые могут быть предназначены для этой цели, может быть государственно-частное партнерство (ГЧП), то есть заключение государственными органами долгосрочного контракта с частным субъектом, целью которого является создание компонентов инфраструктуры, позволяющих предоставлять услуги публичного характера.
В рамках ГЧП частный партнер берет на себя обязательства по проектированию, строительству (или ремонту) и содержанию объекта инфраструктуры, который будет использоваться им для предоставления платных услуг, оплачиваемых государственными властями (анг. government-funded PPP) или прямыми пользователями объекта (анг. user-funded PPP).
Хотя истоки современного ГЧП в Европе берут свое начало в 1990-х годах XX века, в странах ЦВЕ эта формула все еще не пользуется популярностью. Правительство и местные органы власти остаются основными поставщиками социальной инфраструктуры в регионе, в то время как государственные предприятия (анг. state-owned enterprises) играют важную роль в создании экономической инфраструктуры.
Значение субъектов частного сектора относительно ограничено, за исключением информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) и энергетического сектора. За последние 10 лет инвестиции в ЦВЕ, реализованные в форме ГЧП, составили в среднем около 0,5 процента ВВП. Популярность ГЧП выше в странах региона, не входящих в ЕС, где на проекты ГЧП приходится около 25 процентов всех государственных инвестиций.
Как указано в отчете МВФ под названием Mastering the Risky Business of Public-Private Partnerships in Infrastructure, реализация инвестиций в инфраструктуру по формуле ГЧП может быть более выгодной, чем традиционные госзакупки, с точки зрения мобилизации частных ресурсов и ноу-хау, привлечения государственных средств и качества предоставляемых услуг благодаря созданной таким образом инфраструктуре.
Хорошо составленный контракт ГЧП переносит на частного партнера такие риски (связанные, в частности, с проектированием, строительством и содержанием объекта инфраструктуры), с которыми он может справиться лучше, чем государственная сторона.
ГЧП также ограничивает риск задержек и перерасхода средств (т. е. частых проблем, возникающих при осуществлении инвестиций в инфраструктуру госорганизациями), в основном из-за следующих факторов:
-
финансирование всего проекта согласовывается заранее;
-
частный партнер должен завершить строительство инфраструктуры, чтобы начать возмещение понесенных затрат;
-
подача заявок на реализацию всего проекта требует полной и тщательной оценки затрат.
Кроме того, ГЧП позволяет частному партнеру реализовать проект на основе бизнес-рациональности (без необходимости соблюдения жестких правил государственного сектора), если проект соответствует цели и отвечает требованиям по результатам и эффективности.
Проект, реализуемый в форме ГЧП, определяется в первую очередь с точки зрения результатов и уровней эффективности. Поэтому хорошо составленный контракт ГЧП обычно определяет тип активов, которые необходимо построить, а также тип услуг, которые будут предоставляться с использованием этих активов, при этом обязывая частного партнера эффективно предоставлять указанные услуги в соответствии с конкретными показателями эффективности. Сочетание затрат на проект и требований к эффективности предоставляемых благодаря ему услуг, является важным фактором повышения эффективности инвестиций в рамках ГЧП.
По мнению экспертов МВФ, для успешного использования ГЧП в странах ЦВЕ должны совпасть следующие факторы:
1) прочная и прозрачная структура ГЧП с политическим обязательством поддержки его развития;
2) единый и стандартизированный процесс государственных инвестиций (планирование, распределение, внедрение);
3) доступность высококвалифицированного персонала для подготовки проектов и заказов, а также управления инвестиционными контрактами.
Однако они подчеркивают, что использование ГЧП требует осторожного управления и соответствующей количественной оценки фискального риска, связанного с осуществлением инвестиций по такой формуле. Тем самым они предостерегают государственные власти перед тем, чтобы рассматривать ГЧП как способ избежать расходования государственных средств, подчеркивая, что ГЧП следует рассматривать как инструмент, позволяющий более эффективно использовать ограниченные государственные ресурсы.
В рамках ГЧП частное предприятие предоставляет финансирование для проектирования, строительства и содержания данного объекта инфраструктуры, но рассчитывает возместить понесенные затраты на этапе оказания услуг, заключающихся в предоставлении данного объекта государственным властям или непосредственно обществу.
Долгосрочный характер контракта ГЧП создает иллюзию дополнительного фискального пространства, возникающего в результате отказа от расходования бюджетных средств в краткосрочной перспективе в обмен на будущие платежи или утраченные доходы от сборов, уплачиваемых пользователями данного объекта инфраструктуры.
Эксперты МВФ указывают, что затраты на финансирование инвестиций в рамках ГЧП могут быть выше, чем в случае его реализации государственной стороной, которая, в отличие от частных лиц, имеет больше возможностей для получения более дешевого финансирования. Более того, ГЧП требует более сложной тендерной процедуры и старательного управления контрактами, а также влечет за собой значительный фискальный риск, в значительной мере связанный с возможностью появления в период действия долгосрочного контракта ГПЧ важных, часто сложно предсказуемых экономических, технологических, демографических и т.д. изменений, которые могут иметь прямое влияние на государственные финансы или финансовую стабильность частного партнера и его способность выполнить договор.
Этот риск может быть дополнительно увеличен из-за чрезмерного оптимизма, сопровождающего реализацию данной инвестиции в формуле ГЧП, проявляющегося в основном на этапе планирования инвестиционного проекта, в частности из-за недооценки расходов, переоценки будущих доходов или принятия слишком оптимистичных прогнозов относительно количества пользователей планируемого объекта.
Мобилизация частного капитала для инфраструктурных проектов является вызовом для многих стран ЦВЕ, в частности из-за относительно слабой институциональной и финансовой основы ГЧП, слабых стимулов для частных инвесторов брать на себя высокие затраты на подготовку тендерных предложений, а также подверженности частных инвесторов различным видам рисков и отсутствия всеобъемлющих инструментов для их смягчения.
Поэтому властям этих стран следует стремиться к укреплению своего потенциала в области управления ГЧП, учитывая, что получение выгод от ГЧП требует полного понимания источников связанного с этим фискального риска, а также обеспечения того, что проекты ГЧП будут выполняться только тогда, когда они эффективны, финансово доступны и не создают чрезмерных бюджетных обязательств в будущем, которые могут представлять угрозу для финансовой устойчивости.
Кроме того, успех ГЧП в странах ЦВЕ во многом зависит от обеспечения надежного плана финансирования каждого проекта, реализуемого в соответствии с этой формулой, укрепления процессов управления инфраструктурой (приоритезация инвестиций в инфраструктуру, повышающих социально-экономическую устойчивость и приносящих пользу обществу в долгосрочной перспективе) и наличия сплоченной политики финансирования инфраструктуры, необходимой для привлечения частных инвестиций и ограничения фискальных рисков.
Car photo created by KamranAydinov – www.freepik.com
