Investicijos į infrastruktūrą gali tapti stipriu ekonomikos atsigavimo varikliu po COVID-19 krizės. Šių investicijų augimą skatinantį potencialą visų pirma turėtų išnaudoti Vidurio, Rytų ir Pietryčių Europos šalys (angl. Central, Eastern and Southeastern Europe, CESEE)
Tačiau koks yra tas VPSP formulės potencialas Vidurio, Rytų ir Pietryčių Europoje? Be abejo, šio regiono šalys kovoja su dideliu infrastruktūros kiekio ir kokybės trūkumu. Šių akivaizdžių infrastruktūros poreikių tenkinimą gali palengvinti, be kita ko, Viešojo ir privataus sektorių partnerystės, VPSP (angl. Public Private Partnership, PPP), formulės populiarinimas.
Per pastaruosius 30 metų CESEE šalys žymiai padidino ekonominės konvergencijos su Vakarų Europos šalimis laipsnį. Dauguma šio regiono šalių sėkmingai transformavo savo ekonomiką į rinkos ekonomiką, ir tą simboliškai vainikavo įstojimu į Europos Sąjungą (ES) 2004 metais (Čekija, Estija, Lietuva, Latvija, Lenkija, Slovakija, Slovėnija, Vengrija), 2007 metais (Bulgarija, Rumunija) ir 2013 metais (Kroatija).
Remiantis Tarptautinio valiutos fondo (TVF) ekspertų skaičiavimais, pateiktais ataskaitoje pavadinimu „Infrastructure in Central, Eastern and Southeastern Europe: Benchmarking, Macroeconomic Impact and Policy Issues“, vidutinės pajamos vienam gyventojui ES priklausančiose CESEE šalyse šiuo metu – tai apie 70 proc. pajamų vienam gyventojui vadinamosios senosios Sąjungos šalių grupėje (ES-15, įskaitant Didžiąją Britaniją). Nepaisant to, CESEE regionas vis dar atsilieka nuo ES-15 pagal viešąjį kapitalą ir daugumą fizinės infrastruktūros rodiklių.
CESEE šalyse vienam gyventojui tenkanti viešojo kapitalo išteklių suma yra maždaug perpus mažesnė nei ES-15 šalyse. Fizinės infrastruktūros išteklių skirtumai pasireiškia, be kita ko, mažesne elektros energijos gamyba milijonui gyventojų: CESEE regione vidutiniškai yra apie 50 proc. mažesnė nei ES-15 (nors Čekijos atveju šis skirtumas yra tik apie 10 proc.).
Kelių ir geležinkelių transporto infrastruktūros srityje, CESEE regionas atitinkamai užima maždaug 60 proc. ir 40 proc. žemiau ES-15 lygio. CESEE regionas taip pat atsilieka skaitmeninės infrastruktūros srityje – daug mažesnis interneto abonementų skaičius 100 žmonių nei ES-15. Kalbant apie mobiliosios telefonijos tankį (angl. Density), CESEE šalys artėja prie ES-15 lygių, galbūt dėl aktyvaus privataus sektoriaus vaidmens plėtojant šią infrastruktūros sritį.
Be to CESEE regiono infrastruktūros kokybė vertinama blogiau nei ES-15 šalių atveju. TVF ataskaitoje taip pat pabrėžiama, kad COVID-19 krizė išryškino socialinės infrastruktūros svarbą, ypač sveikatos priežiūros ir švietimo srityse. Palyginti su ES-15, vidutiniškai CESEE regione yra daugiau ligoninių lovų vienam gyventojui, tačiau mažiau medicininės įrangos, tokios kaip MRT aparatai ir kompiuterinės tomografijos įranga. Beveik visose CESEE šalyse bendras sveikatos saugos indeksas (angl. overall health security index) taip pat yra žemesnis nei ES-15 vidurkis.
Infrastruktūros spragos pašalinimas
TVF ekspertai mano, kad CESEE šalys iki 2030 m. pašalins pusę dabartinių infrastruktūros skirtumų, palyginti su ES-15, kai kurios šalys gali sugebėti visiškai panaikinti esamas infrastruktūros spragas, o kitoms gali būti sunku net iš dalies jas pašalinti. Tačiau 50 proc. infrastruktūros spragos, palyginti su ES-15, mažinimas per ateinančius 10 metų reikalaus, kad CESEE šalys investuotų į infrastruktūrą 3–8 proc. BVP per metus. 50 proc. infrastruktūros spragos mažinimo išlaidos yra mažiausios ES priklausančių CESEE šalių grupėje ir sudaro apie 2–3 proc. BVP per metus. Tačiau visiškas ES priklausančių CESEE šalių atstumo, kuris infrastruktūros požiūriu jas skiria nuo ES-15 šalių, įveikimas per ateinančius 10 metų (t. y. iki 2030 m.) kainuotų 3-6 proc. BVP per metus.
Minėtos ataskaitos autorių atlikta analizė, naudojant TVF visuotinį integruotą pinigų ir fiskalinį modelį (angl. Global Integrated Monetary and Fiscal Model, GIMF ) parodė, kad CESEE regione esama didelių investicijų į infrastruktūrą daugiklių tiek trumpuoju (0,5–0,8), tiek ilguoju (1,7–2,5) laikotarpiu. Todėl didėjančios investicijos į infrastruktūrą gali turėti reikšmingą įtaką CESEE šalių ekonominiams rezultatams. Recesijos metu aukščiau paminėtų daugiklių dydis auga, tai patvirtina didelę infrastruktūros projektų svarbą stiprinant ekonomikos atsigavimą po COVID-19 krizės.
Viešosios infrastruktūros investicijų įgyvendinimas atsigaunant po pandemijos krizės gali būti sudėtingas, ypač CESEE šalims, kurios nėra ES narės, ir kurios nebus ES nuosavų išteklių padidėjimo naudos gavėjais, kaip ir kaimyninėse ES šalyse, jų fiskalinė erdvė yra ribota, susilpninta dėl sumažėjusių fiskalinių pajamų ir padidėjusių išlaidų sveikatos, socialinių ir ekonominių pandemijos padarinių švelninimui.
Viešojo ir privataus sektorių partnerystė gali padėti
Problemų, kylančių dėl būtinybės tenkinti didelius infrastruktūros poreikius ir dėl ribotų viešųjų išteklių, kurie galėtų būti skirti šiam tikslui, sprendimu gali būti Viešojo ir privataus sektorių partnerystė (VPSP), tai yra valdžios institucijų sudaroma ilgalaikė sutartis su privačiu subjektu, kurios tikslas yra sukurti infrastruktūros komponentus, leidžiančius teikti viešąsias paslaugas.
Pagal VPSP privatus partneris įsipareigoja suprojektuoti, pastatyti (arba atnaujinti) ir prižiūrėti infrastruktūros objektą, kurį jis naudos teikdamas mokamas paslaugas, už kurias mokės valstybės institucijos (angl. government-funded PPP) ar tiesioginiai objekto vartotojai (ang. user-funded PPP).
Nors šiandien suprantamos VPSP pradžia siekia 1990-uosius, CESEE šalyse ši formulė vis dar nėra labai populiari. Vyriausybės ir vietos valdžios institucijos tebėra pagrindiniai socialinės infrastruktūros teikėjai regione, o valstybės valdomos įmonės (angl. state-owned enterprises, SOEs) vaidina svarbų vaidmenį kuriant ekonominę infrastruktūrą.
Privačiojo sektoriaus veikėjų svarba yra palyginti nedidelė, išskyrus informacines ir ryšių technologijas (IRT) ir energetikos sektorių. Per pastaruosius 10 metų investicijos CESEE šalyse, įgyvendinamos kaip VPSP, vidutiniškai sudarė apie 0,5 proc. BVP. VPSP populiarumas yra didesnis ne ES regiono šalyse, kur VPSP projektai sudarė apie 25 proc. visų valstybės investicijų.
Kaip buvo nurodyta TVF ataskaitoje – „Mastering the Risky Business of Public-Private Partnerships in Infrastructure“, investicijų į infrastruktūrą įgyvendinimas pagal VPSP formulę gali būti naudingesnis nei tradiciniai viešieji pirkimai, dėl privačių išteklių ir know-how mobilizavimo, viešųjų lėšų pritraukimo ir teikiamų paslaugų kokybės, dėka taip sukurtos infrastruktūros.
Gerai suformuota VPSP sutartis perkelia į privatų partnerį tokią riziką (susijusią, tarp kita ko, su infrastruktūros objekto projektavimu, statyba ir priežiūra), kurią jis sugeba valdyti geriau nei viešoji šalis. VPSP taip pat sumažina vėlavimo ir išlaidų viršijimo riziką (t. y. dažnai atsirandančios problemos, kylančios įgyvendinant viešųjų subjektų investicijas į infrastruktūrą), daugiausia dėl šių veiksnių:
- viso projekto finansavimas suderinamas iš anksto;
- privatus partneris turi baigti infrastruktūros objekto statybą, kad galėtų susigrąžinti patirtas išlaidas;
- pasiūlymų dėl viso projekto įgyvendinimo teikimas reikalauja išsamaus ir kruopštaus išlaidų įvertinimo.
Be to, VPSP leidžia privačiam partneriui įgyvendinti projektą remiantis verslo racionalumu (nesilaikant griežtų viešojo sektoriaus taisyklių), jei projektas atitinka numatytus tikslus ir rezultatų bei efektyvumo reikalavimus.
Projektas įgyvendintas pagal VPSP formulę apibrėžiamas visų pirma atsižvelgiant į rezultatus ir efektyvumo lygius. Todėl gerai suformuotoje VPSP sutartyje paprastai nurodoma sukuriamo turto rūšis, taip pat paslaugų, kurios turi būti teikiamos naudojant šį turtą, rūšis, tuo pačiu įpareigojant privatų partnerį veiksmingai teikti nurodytas paslaugas pagal konkrečius efektyvumo rodiklius. Projekto išlaidų ir jo dėka teikiamų paslaugų našumo reikalavimų derinys yra svarbus veiksnys, didinantis VPSP forma vykdomų investicijų efektyvumą.
TVF ekspertų nuomone, norint sėkmingai naudoti VPSP CESEE šalyse, turi sutapti šios sąlygos:
1) tvirti ir skaidrūs VPSP rėmai su politiniu įsipareigojimu remti jos plėtros planus;
2) suvienodintas ir standartizuotas viešųjų investicijų procesas (planavimas, paskirstymas, įgyvendinimas);
3) aukštos kvalifikacijos darbuotojų prieinamumas projektų ir užsakymų parengimui bei investicinių sandorių valdymui.
Tačiau jie pabrėžia, kad norint naudoti VPSP reikia atsargiai valdyti ir tinkamai įvertinti fiskalinę riziką, susijusią su investicijų įgyvendinimu pagal tokią formulę. Tuo jie įspėja valdžios institucijas, kad VPSP nebūtų traktuojama kaip būdas išvengti viešųjų lėšų išleidimo, pabrėždami, kad VPSP turėtų būti vertinama kaip priemonė, leidžianti efektyviau panaudoti ribotus valstybės išteklius.
Pagal VPSP privatus subjektas užtikrina finansavimą tam tikros infrastruktūros objekto projektavimui, statybai ir priežiūrai, tačiau tikisi susigrąžinti patirtas išlaidas paslaugų teikimo etape, sudarant mokamo naudojimosi šiuo objektu galimybę valdžios institucijoms arba tiesiogiai visuomenei. Ilgalaikis VPSP sutarties pobūdis sukuria papildomos fiskalinės erdvės iliuziją, atsirandančią dėl biudžeto lėšų išleidimo pašalinimo trumpuoju laikotarpiu mainais už būsimus mokėjimus arba prarastas pajamas, gautas iš tam tikros infrastruktūros objekto naudotojų mokamų mokesčių.
TVF ekspertai nurodo, kad investicijų pagal VPSP finansavimo išlaidos gali būti didesnės nei tuo atveju, kai jas įgyvendina viešoji šalis, kuri, skirtingai nei privatūs subjektai, turi daugiau galimybių gauti pigesnį finansavimą. Be to, VPSP reikalauja sudėtingesnės konkurso procedūros ir kruopštaus sandorių valdymo, o tai reiškia didesnę fiskalinę riziką, daugiausia susijusi – ilgalaikio VPSP kontrakto metu – su reikšmingų, dažnai nenuspėjamų ekonominių, technologinių, demografinių ir kt. pokyčių galimybe, kurie gali turėti tiesioginę įtaką viešiesiems finansams ar privataus partnerio finansiniam stabilumui ir jo sugebėjimui įvykdyti sutartį.
Šią riziką gali papildomai padidinti pernelyg didelis optimizmas, susijęs su tam tikros investicijos pagal VPSP formulę įgyvendinimu, pasireiškiantis daugiausia investicinio projekto planavimo etape, pvz. netinkamai įvertinant išlaidas, pervertinant būsimas pajamas arba priimant pernelyg optimistiškas prognozes dėl planuojamo objekto naudotojų skaičiaus.
Privataus kapitalo sutelkimas į infrastruktūros projektus yra iššūkis daugeliui CESEE šalių, pvz., dėl santykinai silpnų VPSP institucinių ir finansinių rėmų, mažų paskatų privatiems investuotojams patirti dideles išlaidas, susijusias su pasiūlymų rengimu, privačių investuotojų susidūrimo su įvairių rūšių rizika ir dėl visapusiškų priemonių joms sumažinti trūkumo.
Todėl šių šalių vyriausybės turėtų stengtis sustiprinti savo pajėgumus VPSP valdymui, turėdamos omenyje, kad norint pasinaudoti VPSP teikiama nauda, reikia pilnai suprasti su ja susijusios fiskalinės rizikos šaltinius, ir užtikrinti, kad VPSP projektai būtų įgyvendinami tik tada, kai jie bus veiksmingi ir turės prieinamas kainas ir nesudarys per didelių būsimų biudžeto įsipareigojimų, kurie galėtų kelti grėsmę fiskaliniam tvarumui.
Be to, VPSP sėkmė CESEE regiono šalyse labai priklauso nuo to, ar bus pateiktas patikimas kiekvieno pagal šią formulę įgyvendinamo projekto finansavimo planas, nuo infrastruktūros valdymo procesų stiprinimo (pirmenybę teikiant investicijoms į infrastruktūrą, kurios padidina socialinį ir ekonominį atsparumą ir teikia ilgalaikę naudą visuomenei) ir nuo nuoseklios infrastruktūros finansavimo politikos, reikalingos pritraukti privačias investicijas ir sumažinti fiskalinės rizikos kaupimąsi.
Nuotr.: Car photo created by KamranAydinov – www.freepik.com
