Mając na uwadze prowadzone przez Rząd prace nad deregulacją polskiej gospodarki narodowej, a także wielokrotne deklaracje o chęci znoszenia kolejnych barier i utrudnień dla przedsiębiorców, Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego pragnie zwrócić uwagę Pana Premiera na problemy związane z obowiązującą obecnie ustawą z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Jednym z tych problemów jest zbyt silna i niczym nie uzasadniona pozycja organów sprawujących nadzór nad wykonywaniem regulowanej działalności gospodarczej, wynikająca ze źle skonstruowanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organy te są w stanie narzucić przedsiębiorcy dowolną i nie zawsze zgodną z prawem interpretację obowiązujących przepisów. Niezastosowanie się do poleceń urzędników, nawet gdy nie mają one odpowiedniej podstawy prawnej, może skutkować uznaniem z ich strony, iż przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania regulowanej działalności gospodarczej i wydaniem decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej, zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Ponieważ decyzja o zakazie wykonywania działalności gospodarczej na podstawie art. 71 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy ma rygor natychmiastowej wykonalności, żaden z przedsiębiorców nie jest w stanie przeciwstawić się ewentualnym bezprawnym wymaganiom urzędu. Wynika to z prostej kalkulacji, iż próba ewentualnego podważenia stanowiska organu nadzorującego ostatecznie wyrażonego w podlegającej kontroli instancyjnej i sądowej decyzji administracyjnej, wymagać będzie – wobec powołanego wyżej rygoru natychmiastowej wykonalności – zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej nawet na okres kilkunastu miesięcy.
Wynikające z natychmiastowego wejścia w życie decyzji administracyjnej zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej oznacza utratę dotychczasowej pozycji rynkowej, bardzo poważne straty lub wręcz upadłość przedsiębiorcy. Późniejsze, po kilku lub kilkunastu miesiącach uchylenie decyzji w toku postępowania odwoławczego lub na etapie jej kontroli sądowej będzie miało charakter wyłącznie moralny. Nie przywróci to zlikwidowanych miejsc pracy, utraconych dochodów przedsiębiorcy, utraconych rynków zbytu, ani nie zlikwiduje skutków upadłości.
Oczywiście nie negujemy możliwości nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności w uzasadnionych względami społecznymi przypadkach. Taki rygor powinien być stosowany, gdy dalsze wykonywanie działalności gospodarczej stanowi bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, może spowodować katastrofę lub znaczny rozmiar szkód w mieniu lub bezpośrednio zagraża środowisku naturalnemu. Taką możliwość daje w każdej sprawie organom administracji publicznej przepis art. 108 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Natomiast stosowanie rygoru z mocy prawa, bez szczególnego uzasadnienia, we wszystkich sprawach o wydanie zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej skutkuje faktycznym ograniczeniem praw obywatelskich i powoduje nieodwracalne negatywne skutki gospodarcze.
Należy zwrócić uwagę, iż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 października 2009 r. Sygn. akt Kp 4/09, cyt.: „rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się określonym decyzjom, gdy wykonanie praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, jest w danym czasie konieczne, a zwłoka w ich wykonaniu zagrażałaby istotnym dobrom chronionym”. Trybunał stwierdził ponadto, iż: „niezwłoczność wykonania decyzji … oznacza, że ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim wypadku, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Zagrożenie to musi mieć realny charakter, a nie może być tylko teoretycznie prawdopodobne.”.
Mając na uwadze powyższe argumenty prosimy Pana Premiera o podjęcie inicjatywy ustawodawczej mającej na celu uchylenie przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Należy przy tym wskazać, iż w uzasadnionych organ wydający przedmiotową decyzję będzie mógł nadal nadać rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Kolejną budzącą nasze poważne wątpliwości kwestią jest przepis art. 71 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak na ironię został on wprowadzany ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru działalności regulowanej wydana na skutek naruszeń prawa w jednym z oddziałów przedsiębiorcy prowadzącego działalność w skali ogólnopolskiej skutkuje faktyczną likwidacją wszystkich jej oddziałów lub innych jednostek organizacyjnych, czyli całej firmy. I to niezależnie od faktu, iż w innych oddziałach lub jednostkach organizacyjnych przedsiębiorcy działalność gospodarcza prowadzona jest we wzorowy sposób. Tym samym nałożona sankcja i jej wymiar ma charakter wyłącznie represyjny i nieproporcjonalny do skali sankcjonowanych naruszeń. Jej skutki to likwidacja setek miejsc pracy, zmniejszenie uzyskiwanych wpływów budżetowych z podatków i innych należności o charakterze publiczno-prawnym i konieczność likwidacji firmy. Takie uregulowanie uniemożliwia osiągnięcie podstawowych celów sankcji administracyjnych, którymi są zgodnie z piśmiennictwem prewencja i restytucja, a nie represja.
Dlatego też także w tym przypadku zwracamy się do pana Premiera z uprzejmą prośbą o inicjatywę ustawodawczą mającą na celu uchylenie przepisu art. 71 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Koniecznym elementem każdego nadzoru jest kontrola. Nie negujemy jej potrzeby, szczególnie że służy ona przeciwdziałaniu jednej z większych bolączek naszej gospodarki, jaką jest nieuczciwa konkurencja. Niemniej nie może ona powodować nieuzasadnionych utrudnień w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz powodować nadmierne obciążenia dla przedsiębiorcy. Temu celowi miały służyć szczegółowe rozwiązania zawarte w Rozdział 5 „Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy” ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a szczególnie przepis art. 83 ust. 1 wprowadzający ograniczenia dla czasu trwania kontroli.
Niestety ograniczenia czasowe dotyczą kontroli przeprowadzanej przez konkretny organ administracji publicznej. Nie zapobiegają sytuacji w której, w ciągu roku kalendarzowego u przedsiębiorcy prowadzonych jest kilkanaście kontroli przez różne organy. Naszemu związkowi znanych jest wiele przypadków, w których prowadzone są one przez cały rok na okrągło. Po zakończeniu jednej kontroli rozpoczyna się kolejna. Przy czym nie są to kontrole przeprowadzane w okolicznościach wskazanych w przepisie art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odnoszącym się do przesłanek, w których nie stosuje się ograniczeń wskazanych w ustępie 1 tegoż artykułu. Powoduje to bardzo poważne utrudnienia dla przedsiębiorstwa i skutecznie dezorganizuje pracę jego pracownikom, którzy zamiast wykonywać obowiązki służbowe są zmuszeni obsługiwać kontrolerów.
W związku z powyższym prosimy Pana Premiera o rozważenie wprowadzenia do rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisu wprowadzającego ograniczenie łącznego czasu trwania kontroli wszystkich uprawnionych do jej wykonywania organów. Oczywiście rozumiejąc potrzebę jej przeprowadzenia w szczególnie uzasadnionych społecznie przypadkach proponujemy także, aby wyłączenia wskazane w przepisie art. 83 ust. 2 ww. ustawy miały zastosowanie także w tym przypadku.
Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego wyraża nadzieję, iż nasze propozycje spotkają się z przychylnością Pana Premiera. Szczególnie, że zaproponowane przez nas rozwiązania są korzystne dla gospodarki narodowej, nie powodują negatywnych skutków społecznych i budżetowych i w praktyce wdrażają wartości wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Przewodniczący
Ogólnopolskiego Związku Pracodawców
Transportu Drogowego
Bolesław Milewski
Autor: Łukasz Majcher
